Giant Sea Wall dan KPBU: Siapa Menanggung Risiko Pembayaran Ketika Proyek Tidak Menghasilkan Pendapatan dari Pengguna?

Infrastruktur & Proyek Strategis
Seri Catatan Hukum 003                        
18 Oktober 2026

Isu Hukum

Peletakan batu pertama (groundbreaking) tanggul laut di pesisir utara Pulau Jawa (Giant Sea Wall) akan segera dilaksanakan. Pembangunan tahap awal berbasis solusi alam direncanakan pada bulan Oktober 2026, sementara pembangunan tanggul fisik (grey infrastructure) diagendakan pada awal tahun 2027. Proyek yang membentang sepanjang 575 km, dari Banten hingga Gresik ini, diestimasikan menelan biaya sebesar US$80-100 miliar, atau sekitar Rp1.344-1.680 triliun. Proyek ini juga diperkirakan membutuhkan waktu 15-20 tahun. Dengan kondisi seperti ini, pemerintah mengajukan beberapa skema pembiayaan, termasuk salah satunya adalah kerja sama pemerintah dan badan usaha (KPBU). 

Terkait dengan skema KPBU, timbul satu pertanyaan: apakah skema ini cocok diterapkan pada infrastruktur publik yang tidak mendapatkan pemasukan langsung dari pengguna layanan? Sebagaimana diatur dalam Perpres 77/2025, Giant Sea Wall dibangun untuk pengelolaan pantai utara Jawa dari ancaman bencana alam dan degradasi lingkungan. Dengan karakter seperti ini, perlu diuji lebih lanjut sejauh mana risiko yang ada dalam pembangunan proyek infrastruktur ini.

Kerangka Hukum

Berdasarkan ketentuan Pasal 11 ayat (2) Perpres 38/2015, terdapat tiga kategori pengembalian investasi dalam KPBU, yakni: pembayaran oleh pengguna dalam bentuk tarif (user pay), pembayaran ketersediaan layanan (availability payment), dan/atau bentuk lainnya, sepanjang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan.

Sehubungan dengan availability payment, Pasal 133 PMK 68/2024 menjelaskan bahwa availability payment merupakan instrumen pembayaran oleh menteri atau kepala lembaga atas tersedianya layanan sesuai dengan tingkat pencapaian layanan dan kualitas yang ditetapkan dalam perjanjian KPBU. Selanjutnya dalam Pasal 134 PMK ini disebutkan availability payment dilakukan dengan mekanisme APBN dan/atau mekanisme lain yang sah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Dalam rangka pembangunan Giant Sea Wall, pemerintah secara khusus membentuk Badan Otorita Pengelola Pantai Utara Jawa (BOPPJ) yang mempunyai tugas melaksanakan persiapan, perencanaan, pembangunan, dan pengembangan di Pantura Jawa (Pasal 3 Perpres 77/2025). Dalam regulasi ini disebutkan juga sumber pendanaan dalam rangka pelaksanaan tugas dan fungsi kelembagaan, salah satunya KPBU (Pasal 49 ayat (2) huruf a). 

Analisis Hukum

Berdasarkan ketentuan Pasal 137 PMK 68/2024, penggunaan availability payment dilakukan pada proyek yang memiliki manfaat besar bagi masyarakat dan risiko pengembalian investasinya dialokasikan kepada pemerintah. Jika memaknai rumusan regulasi tersebut, maka dapat dikatakan bahwa proyek infrastruktur itu relevan menggunakan availability payment sepanjang tidak mendapatkan pemasukan dari pengguna layanan. Jadi, dapat disimpulkan bahwa Giant Sea Wall paling memungkinkan dengan skema availability payment. 

Dengan pengembalian investasi yang dibebankan kepada pemerintah, yang sumbernya dapat berasal dari APBN, maka terdapat risiko yang dihadapi pemerintah dan juga badan usaha. 

Dari sisi pemerintah, penggunaan KPBU secara langsung berdampak pada penyediaan alokasi anggaran negara untuk melakukan angsuran secara berkala sesuai dengan kesepakatan yang dicapai dengan badan usaha. Dengan sebagian dari total kebutuhan anggaran Rp1.344–1.680 triliun menggunakan KPBU, maka pemerintah harus memastikan ketersediaan APBN yang mencukupi agar investasi badan usaha dapat dikembalikan. Pemerintah perlu memastikan komitmen pembayaran ini tidak menekan fiskal, atau memperlebar defisit anggaran.

Sementara itu, dari sisi badan usaha, Pasal 133 PMK 68/2024 menegaskan keharusan tersedianya layanan sesuai dengan tingkat pencapaian layanan dan kualitas yang ditetapkan. Jika merujuk pada ketentuan menimbang huruf b Perpres 77/2025, alasan pembangunan Giant Sea Wall adalah karena terjadinya penurunan air muka tanah, degradasi lingkungan, tantangan defisit neraca air, kenaikan muka air laut, banjir tahunan dari sungai, serta ancaman banjir laut. Artinya, pemerintah menyadari terjadi penurunan air muka tanah, sekaligus kenaikan muka air laut. 

Rumusan Perpres 77/2025 ini punya implikasi yang nyata terhadap risiko yang dihadapi badan usaha. Giant Sea Wall adalah tanggul laut yang dibangun di sepanjang garis pantai untuk menahan arus banjir laut. Jika ternyata setelah Giant Sea Wall dibangun, namun banjir tetap terjadi karena penurunan air muka tanah terus berlanjut, apakah memenuhi syarat tingkat pencapaian layanan dan kualitas sebagaimana dimaksud PMK 68/2024? Pertanyaan ini menjadi relevan karena dalam berbagai regulasi yang ada tidak menjelaskan secara spesifik: apa risikonya jika ternyata infrastruktur yang dibangun tetap tidak mampu menahan arus banjir laut. 

Selain itu, dengan perkiraan waktu pembangunan selama 15-20 tahun, maka proyek ini terjadi dalam beberapa episode pemerintahan. Risiko muncul ketika pemerintahan berikutnya tidak menganggap Giant Sea Wall sebagai prioritas sehingga implementasi pengembalian investasi oleh pemerintah menjadi terhambat. Jika skenario ini terjadi, badan usaha menjadi pihak yang paling dirugikan. Skenario lain yang mungkin terjadi adalah pada kondisi kahar (force majeure) seperti bencana alam, tanggung jawab atas kerusakan infrastruktur pada tahap konstruksi menjadi kabur siapa yang menanggung.

Implikasi Praktis

Pembangunan Giant Sea Wall dengan KPBU menimbulkan implikasi praktis bagi pemerintah dan badan usaha.

Bagi pemerintah, terdapat beban fiskal untuk membayar biaya investasi yang telah dikeluarkan oleh badan usaha. Skema availability payment menggeser beban pembayaran ke masa depan dalam bentuk angsuran berkala. Karena itu, diperlukan kepastian fiskal agar komitmen pemerintah terhadap badan usaha tetap terlaksana. Pemerintah harus memastikan kewajiban ini tidak bertabrakan dengan prioritas anggaran lainnya, terutama bagi pemerintahan di periode berikutnya.

Bagi badan usaha, frasa “tersedianya layanan sesuai dengan tingkat pencapaian layanan dan kualitas yang ditetapkan” perlu menjadi atensi mendalam. Giant Sea Wall memang intervensi kebijakan untuk penanggulangan banjir laut. Namun jika layanan yang tersedia ternyata tetap tidak mampu menahan banjir laut karena adanya kejadian di luar kendali, pengembalian investasi sangat mungkin tidak sesuai yang diperkirakan. 

Dalam hal terjadinya perubahan kehendak politik (political will) pemerintah, badan usaha perlu memastikan terhadap skenario itu, harus ada skema mitigasi yang tepat. Artinya, perubahan politik tidak berdampak pada pengembalian investasi. Hal ini juga perlu ditegaskan pada kondisi kahar (force majeure), bahwa tidak terlaksananya pembangunan proyek sesuai yang diperjanjikan, risikonya tidak ditanggung sendiri oleh badan usaha.

Disclaimer

Catatan Hukum ini disusun untuk tujuan informasi dan edukasi, bukan merupakan pendapat atau nasihat hukum untuk perkara tertentu. Penerapan hukum bergantung pada fakta dan keadaan masing-masing.

Arifuddin Hamid, S.H., M.E.
Managing Partner AYP Law Firm